Υπάρχει αυτοδιάθεση των λαών;

Le Monde Diplomatique

Κόσοβο, Αμπχαζία και Νότια Οσετία

Του Bruno Coppieters
Καθηγητή πολιτικών επιστημών στο Ελεύθερο Πανεπιστήμιο Βρυξελλών

Μέχρι στιγμής, μόνο το ένα τέταρτο των μελών του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών έχει αναγνωρίσει την ανεξαρτησία του Κοσόβου, την οποία η μικρή επαρχία κήρυξε μονομερώς τον περασμένο Φεβρουάριο. Οι μεγάλες δυνάμεις της Δύσης δεν μπόρεσαν να επικαλεστούν το δικαίωμα αυτοδιάθεσης των λαών, καθώς αυτό ορίζεται αυστηρά από το διεθνές δίκαιο. Προχώρησαν σε μια συρραφή ετερόκλητων αρχών, τις οποίες η Ρωσία προβάλλει τώρα, με τη σειρά της, για να αναγνωρίσει την ανεξαρτησία των γεωργιανών επαρχιών της Αμπχαζίας και της Νότιας Οσετίας. Και όλα αυτά, κατά παράβαση των ισχυόντων κανόνων και κάθε έννοιας αυτοδιάθεσης των λαών.

Η αναγνώριση της ανεξαρτησίας του Κοσόβου από τις μεγαλύτερες δυτικές δυνάμεις, το Φεβρουάριο του 2008, και, στη συνέχεια, η αντίστοιχη αναγνώριση της Αμπχαζίας και της Νότιας Οσετίας από τη Ρωσία, τον περασμένο Αύγουστο, αντανακλούν μια κρίσιμη μεταβολή στις σχέσεις μεταξύ κρατών. Η ειρηνική συνύπαρξη, που επικρατούσε μέχρι σήμερα, προϋπέθετε τον αμοιβαίο σεβασμό ορισμένων κανόνων, μεταξύ των οποίων και ο σεβασμός της εδαφικής ακεραιότητας των κρατών. Σε αντίθεση με τη στάση αυτή, η αναγνώριση της ανεξαρτησίας μιας περιοχής που έχει αποσχισθεί παρά τη θέληση της κεντρικής κρατικής εξουσίας αποσταθεροποιεί τα διάφορα πολυεθνικά κράτη όπου έχουν αναπτυχθεί αυτονομιστικά ή αποσχιστικά
κινήματα.


Η κληρονομιά της αποικιοκρατίας
Με το τέλος του Δεύτερου Παγκοσμίου Πολέμου, επαναχαράχθηκαν τα διεθνή σύνορα και διχοτομήθηκε η Γερμανία. Ακόμη, όμως, και κατά τη διάρκεια του Ψυχρού Πολέμου, οι μεγάλες δυνάμεις απέφυγαν να διευρύνουν το πεδίο σύγκρουσής τους τόσο ώστε να περιλαμβάνει και τη δημιουργία νέων κρατών. Βέβαια, τόσο η Σοβιετική Ένωση όσο και οι Ηνωμένες Πολιτείες υποστήριξαν ενεργά τον τερματισμό της αποικιοκρατίας. Οπωσδήποτε, όταν μια χώρα σπαρασσόταν από κάποια εμφύλια σύγκρουση, οι μεγάλες δυνάμεις δεν αναγνώριζαν κατ’ ανάγκη την κεντρική κυβέρνηση ως νόμιμο εκπρόσωπο του κράτους. Αλλά οι δύο αυτές στρατηγικές δεν έφταναν μέχρι τη διχοτόμηση κυρίαρχων κρατών, όπως συμβαίνει σήμερα στη Σερβία και στη Γεωργία.

Το αντίθετο παράδειγμα είναι το Μπανγκλαντές, το πρώην Ανατολικό Πακιστάν, που, το 1971, αναγνωρίστηκε ως ανεξάρτητο από τη Σοβιετική Ένωση και, κυρίως, από την Ινδία. Ωστόσο, δεν χρειάστηκε να περάσουν παρά μερικά μόνο χρόνια από τη διακήρυξη της ανεξαρτησίας του Μπανγκλαντές, για να αναγνωριστεί το νεοσύστατο κράτος από την κυβέρνηση του Πακιστάν. Μια τέτοιου τύπου εξομάλυνση μοιάζει απίθανη όσον αφορά το Κοσσυφοπέδιο, την Αμπχαζία ή τη Νότια Οσετία.


Διεθνές δίκαιο και πολιτική
Η αναγνώριση της ανεξαρτησίας των περιοχών αυτών από εξωτερικές δυνάμεις αντιβαίνει στην αρχή της μη ανάμιξης στις εσωτερικές υποθέσεις των κυρίαρχων κρατών, η οποία θεωρείται θεμελιώδης αρχή των διεθνών σχέσεων. Πράγματι, σύμφωνα με τη σύγχρονη αντίληψη, δεν νοείται κυρίαρχο κράτος χωρίς το δικαίωμα αποκλειστικού ελέγχου επί του εδάφους του. Ήδη, μετά την επέμβαση του Οργανισμού της Βορειοατλαντικής Συμμαχίας (ΝΑΤΟ) στο Κόσοβο, το 1999, το Συμβούλιο Ασφαλείας του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών αντικατέστησε τη δικαιοδοσία της Σερβίας με ένα καθεστώς διεθνούς διοίκησης. Η συγκεκριμένη απόφαση, όμως, ελήφθη με βάση τον Καταστατικό Χάρτη του ΟΗΕ και δεν αμφισβητούσε επίσημα την εδαφική ακεραιότητα της Σερβίας, η οποία παραβιάστηκε εννιά χρόνια αργότερα, με την αναγνώριση της ανεξαρτησίας του Κοσόβου. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, το Συμβούλιο Ασφαλείας βρέθηκε μπροστά σε τετελεσμένο γεγονός, όπως συνέβη μερικούς μήνες αργότερα, με την Αμπχαζία και τη Νότια Οσετία.

Για τα τρία νεοσύστατα κράτη, δεν μπορεί να επιστρατευτεί ούτε η αρχή της αυτοδιάθεσης των λαών. Η αρχή, που ορίστηκε από το διεθνές δίκαιο τη δεκαετία του 1960, αφορά μόνο το δικαίωμα ανεξαρτησίας για τις αποικίες ή τις περιοχές που βρίσκονταν υπό ξένη κατοχή. Και, μολονότι τα Συντάγματα της Γιουγκοσλαβίας και της Σοβιετικής Ένωσης εγγυόταν το δικαίωμα ανεξαρτητοποίησης στις ομόσπονδες δημοκρατίες τους, όπως η Κροατία ή η Γεωργία, δεν αναγνώριζαν αντίστοιχο δικαίωμα σε μεμονωμένες επαρχίες των ομόσπονδων δημοκρατιών, δηλαδή σε περιοχές όπως το Κόσοβο, η Αμπχαζία και η Νότια Οσετία.

Μοναδική περίπτωση
Εξάλλου, οι κυβερνήσεις που υποστήριξαν την ανεξαρτησία του Κοσόβου την παρουσίασαν ως μοναδική περίπτωση. Για τις χώρες αυτές, δεν τίθεται θέμα προώθησης κάποιου νέου πολιτικού δόγματος ή δημιουργίας κάποιου προηγουμένου στο διεθνές δίκαιο. Η στάση αυτή τους επιτρέπει να διατηρούν μεγάλα περιθώρια ελιγμών απέναντι σε άλλες αποσχιστικές συγκρούσεις και να καθησυχάζουν όσους συμμάχους τους αντιμετωπίζουν παρόμοια προβλήματα, όπως η Ισπανία ή η Κύπρος: η πολιτική των μεγάλων δυνάμεων δεν κινδυνεύει να στραφεί εναντίον των συμμάχων τους.

Από την πλευρά της, η ρωσική κυβέρνηση καταδίκασε τη συγκεκριμένη στάση, επισημαίνοντας ότι η θέση που πήραν ορισμένες δυτικές χώρες δεν συμβάδιζε με την πολιτική τους σε άλλες περιοχές του κόσμου και ότι θα είχε επιπτώσεις στις κοινότητες που επεδίωκαν να ανεξαρτητοποιηθούν από τη Γεωργία. Όταν η Ρωσία αναγνώρισε την ανεξαρτησία των περιοχών αυτών, υπενθύμισε το δικαίωμα κάθε κυρίαρχου κράτους να αναγνωρίζει άλλα κράτη και ανέπτυξε μια σειρά επιχειρημάτων που συνδέονταν με τις ιδιαίτερες συνθήκες που επικρατούν στην Αμπχαζία και τη Νότια Οσετία. Δεν έφθασε πιο μακριά, έχοντας επίγνωση των μειονεκτημάτων που της επιφύλασσε η προώθηση ενός δόγματος που να μπορεί να εφαρμοστεί και σε άλλες περιπτώσεις, ειδικά στο Βόρειο Καύκασο.
Δεν αποκλείεται οι μεγάλες δυνάμεις να επαναξιολογήσουν τελικά τα προβλήματα που δημιουργούν τα τρία νεοσύστατα μορφώματα και, μάλιστα, να υιοθετήσουν ένα νέο «modus Vivendi», χωρίς, όμως, να διευθετήσουν το ζήτημα της κυριαρχίας. Χρειάζεται να λυθούν σοβαρά προβλήματα σταθερότητας: η διασφάλιση των νέων συνόρων, αλλά και η ενσωμάτωση των κατά τόπους μειονοτήτων, καθώς και η επιστροφή των πληθυσμών που ξεριζώθηκαν. Ο συμβιβασμός όσον αφορά το διεθνές καθεστώς των εδαφών αυτών μοιάζει δύσκολο να επιτευχθεί, γιατί θα έθετε σε αμφισβήτηση τις συμμαχίες που έχουν συγκροτηθεί μεταξύ της Ρωσίας και της Σερβίας, από τη μία πλευρά, και μεταξύ των δυτικών χωρών και της Γεωργίας, από την άλλη. Επιπλέον, ένας τέτοιος συμβιβασμός θα σήμαινε οπωσδήποτε και κάποιας μορφής διοικητική διαίρεση των εδαφών αυτών με βάση εθνοτικά κριτήρια.

Αποδυναμώνεται το Συμβούλιο Ασφαλείας
Με τον τρόπο αυτό, η ισχύς του διεθνούς δικαίου και η δικαιοδοσία του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ αποδυναμώνονται, χωρίς να μελετάται καμία μεταρρύθμιση. Το γεγονός αυτό δεν εμποδίζει, βέβαια, τις διάφορες πλευρές να επικαλούνται ορισμένες αρχές, τόσο σε επίπεδο ρητορικής όσο και σε επίπεδο πρακτικής. Κάθε πλευρά, όμως, θεωρεί μοναδικό κριτή της εφαρμογής τους τον εαυτό της. Και τα δεοντολογικά επιχειρήματα χρησιμεύουν στη δικαιολόγηση των διαφόρων «κατ’ εξαίρεση» επιλογών. Επομένως, μια γρήγορη εξέταση των αρχών αυτών επιτρέπει την αποτελεσματική σύγκριση των τρεχουσών πολιτικών. Μπορεί κανείς να ξεχωρίσει έξι τέτοιες αρχές (1).

Πρώτη αρχή, την οποία συναντά κανείς στη ρητορική τόσο των δυτικών χωρών όσο και της Ρωσίας: η απόσχιση θα πρέπει να έχει μια «δίκαιη αιτία». Έτσι, η βίαιη εκτόπιση σχεδόν επτακοσίων χιλιάδων Αλβανών Κοσοβάρων, πριν και κατά τη διάρκεια της σύγκρουσης μεταξύ του ΝΑΤΟ και της Σερβίας, το 1999, χρησιμοποιήθηκε για να απαγορευτεί δια παντός στο Βελιγράδι να ασκήσει έλεγχο στην εξεγερμένη επαρχία. Την ίδια αρχή προβάλλει και η ρωσική κυβέρνηση, η οποία κατηγορεί την Τιφλίδα για «γενοκτονία» του λαού της Οσετίας. Αλλά και όσοι αρνούνται τις κατηγορίες, τοποθετούνται και οι ίδιοι εντός του πλαισίου της «δίκαιης αιτίας». Το Βελιγράδι, όπως και η Τιφλίδα, βεβαιώνουν ότι οι αρχές των επαρχιών που αποσχίσθηκαν προέβησαν σε επιχειρήσεις εθνικής εκκαθάρισης απέναντι στους Σέρβους και τους Γεωργιανούς κατοίκους της, αντίστοιχα.

Σε αυτό το είδος πολέμου, οι λέξεις έχουν μεγάλη σημασία. Η ρωσική κυβέρνηση δικαιολόγησε την αναγνώριση της ανεξαρτησίας της Νότιας Οσετίας, χρησιμοποιώντας χωρίς επιφυλάξεις τον όρο «γενοκτονία». Αποδείχτηκε, ωστόσο, ανίκανη να τεκμηριώσει την κατηγορία της. Από την πλευρά της, η κυβέρνηση της Γεωργίας, υπερέβαλε πολύ σε ό,τι αφορά τον αριθμό των προσφύγων από την Αμπχαζία, με στόχο να στηρίξει τη θέση της. Ο Γεωργιανός πρόεδρος Μιχαήλ Σαακασβίλι κάνει λόγο για πεντακόσιες χιλιάδες πρόσφυγες, αριθμός που αντιστοιχεί περίπου στο σύνολο των κατοίκων της Αμπχαζίας, σύμφωνα με τις απογραφές που έγιναν πριν τον πόλεμο του 1992-1993 (2).


Σύμφωνα με τη δεύτερη αρχή που προβάλλουν τα εμπλεκόμενα μέρη, όλες οι αποφάσεις τους καθορίζονται από την υποστήριξη μιας δίκαιης υπόθεσης. Κάθε κυβέρνηση που επικαλείται κάτι τέτοιο, προσπαθεί να το αποδείξει στη διεθνή κοινή γνώμη Ταυτόχρονα, ισχυρίζεται ότι οι προθέσεις των αντιπάλων της αντιτίθενται στις αρχές που υποτίθεται ότι υποστηρίζουν. Έτσι, η Ρωσία κατηγορείται ότι υποστηρίζει την Αμπχαζία και τη Νότια Οσετία έχοντας ως μόνο στόχο να εδραιώσει τις ηγεμονικές βλέψεις της στο Νότιο Καύκασο. Και η Ρωσία, με τη σειρά της, κατηγορεί τις Ηνωμένες Πολιτείες ότι εξόπλισαν τη Γεωργία με στόχο να ενισχύσουν τη δική τους στρατιωτική παρουσία στην περιοχή.

Κηδευομένη ανεξαρτησία
Τρίτον, η μονομερής διακήρυξη ανεξαρτησίας δεν αποτελεί παρά την «έσχατη λύση». Όλες οι προσπάθειες για την επίτευξη συμφωνίας μεταξύ του αποσχιστικού κινήματος και την κεντρικής κυβέρνησης θα πρέπει να έχουν αποτύχει. Έτσι, το Μάρτιο του 2007, ο νομπελίστας Μάρτι Αχτισαάρι, τότε ειδικός απεσταλμένος του γενικού γραμματέα του ΟΗΕ για το Κόσοβο, διαπίστωνε στην εισήγησή του υπέρ μιας κηδεμονευόμενης ανεξαρτησίας του Κοσόβου ότι του είχε γίνει «προφανές πως τα δύο μέρη δεν είναι σε θέση να καταλήξουν σε συμφωνία για το μελλοντικό καθεστώς του Κοσόβου (3)». Αλλά και ο Ρώσος πρόεδρος Ντμίτρι Μεντβέντεφ αναφέρθηκε σε μακρές και άκαρπες διαπραγματεύσεις που προηγήθηκαν της απόφασής του να αναγνωρίσει διπλωματικά τις αποσχισθείσες περιοχές της Γεωργίας.

Σύμφωνα με την τέταρτη αρχή, η ανεξαρτησία πρέπει να αναγνωριστεί από κάποια «νόμιμη αρχή». Από τη στιγμή που επιτυγχάνεται συμφωνία με την κεντρική κυβέρνηση, δεν υπάρχει κανένα πρόβλημα. Τι συμβαίνει, όμως, στην αντίθετη περίπτωση; Ποια αρχή μπορεί να δηλώσει ότι διαθέτει τη «νόμιμη δικαιοδοσία» να επικυρώσει την κυριαρχία του νεοσύστατου κράτους; Οι υποστηρικτές της αναγνώρισης του ανεξάρτητου Κοσόβου, έχοντας προσκρούσει στην άρνηση του Βελιγραδίου, έλπιζαν ότι το Συμβούλιο Ασφαλείας του ΟΗΕ θα επιβάλλει μια «κηδεμονευόμενη ανεξαρτησία». Όμως, η αντίθεση Ρωσίας και Κίνας οδήγησε την απόπειρα σε αποτυχία. Χωρίς χρονοτριβή, τα κράτη που υποστήριζαν την αναγνώριση θεώρησαν ότι έχουν το δικαίωμα, ως κυρίαρχα κράτη, να λάβουν μια τέτοια απόφαση χωρίς τη συγκατάθεση καμίας άλλης αρχής.

Το πολιτικό βάρος ισχυρών κρατών
Η «εύλογη πιθανότητα» να αναγνωριστεί, αργά ή γρήγορα, το νεοσύστατο κράτος από τις περισσότερες, ίσως και από όλες, τις χώρες, αποτελεί μια πέμπτη αρχή. Όταν εξετάζει κανείς τις σχετικές πιθανότητες για την περίπτωση του Κοσόβου, είναι ανάγκη να σημειώσει ότι οι υποστηρικτές της ανεξαρτησίας καταλήφθηκαν από υπερβολική αισιοδοξία. Θεώρησαν, εκ των προτέρων, ότι το πολιτικό βάρος των Ηνωμένων Πολιτειών και των μεγαλύτερων ευρωπαϊκών χωρών θα αρκούσε για να ενταχθεί σύντομα το Κοσσυφοπέδιο στη διεθνή οικογένεια. Η όλη προσπάθεια, ωστόσο, μάλλον βρίσκεται σε τέλμα. Μέχρι τα μέσα Σεπτεμβρίου, δηλαδή επτά μήνες μετά τη διακήρυξη της ανεξαρτησίας του, το Κοσσυφοπέδιο είχε αναγνωριστεί από σαρανταεπτά χώρες-μέλη του ΟΗΕ, σε σύνολο εκατόν ενενηνταδύο, δηλαδή μόλις από το ένα τέταρτο των κρατών-μελών.

Η Ρωσία, από την πλευρά της, ενέργησε εντελώς μόνη όταν αποφάσισε να αναγνωρίσει ως ανεξάρτητα κράτη τις δύο αποσχισθείσες επαρχίες της Γεωργίας, εκτιμώντας ότι αρκούσε η απόφαση ενός και μόνο κράτους για να μετατραπούν οι δύο αυτές περιοχές σε υποκείμενα του διεθνούς δικαίου. Για τη Ρωσία, Αμπχαζία και Νότια Οσετία έχουν, στο εξής, το ίδιο νομικό καθεστώς με τη Γεωργία. Διαθέτουν, επομένως, τη νομική δυνατότητα να επιτρέψουν την εγκατάσταση ρωσικών στρατευμάτων στο έδαφός τους. Αυτή η αλλαγή καθεστώτος γίνεται αποδεκτή μόνο από τη Μόσχα, είναι, όμως, αρκετή για να τροποποιήσει το επίσημο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων με την Τιφλίδα.
Έκτη αρχή δράσης: ο σεβασμός της «αναλογικότητας»: ειδικά στο σημείο αυτό, και οι τρεις περιπτώσεις αναγνώρισης αποδεικνύονται εξίσου προβληματικές. Παραδοσιακά, οι μεγάλες δυνάμεις θεωρούσαν ότι τα οφέλη από μια μονομερή αναγνώριση θα ήταν αρκετά μικρότερα από το τίμημα, κυρίως μακροπρόθεσμα. Στο Κόσοβο, αντίθετα, οι δυτικές δυνάμεις έδωσαν έμφαση στα προσδοκώμενα οφέλη, σημαντικότερο από τα οποία είναι η σταθεροποίηση της χώρας. Και εξήγησαν ότι εάν δεν το έπρατταν, υπήρχε ο κίνδυνος Αλβανοί Κοσοβάροι εθνικιστές να ξέσπαγαν σε βίαιες διαδηλώσεις. Κάτι που θα είχε δραματικές συνέπειες για τη σερβική μειονότητα και για τα γειτονικά κράτη. Εξάλλου, η αναγνώριση θα πρέπει να διευκολύνει τις ξένες επενδύσεις και να δώσει στο Κόσοβο τη δυνατότητα να γίνει μέλος διαφόρων διεθνών οργανισμών.

Όσοι διαφώνησαν, αντίθετα, έδωσαν έμφαση στο τίμημα της αναγνώρισης, με σημαντικότερη αιχμή την ενθάρρυνση των αποσχιστικών κινημάτων σε παγκόσμια κλίμακα. Θεώρησαν τον κίνδυνο αυτό αρκετά σημαντικότερο από τα ενδεχόμενα οφέλη, γεγονός που ερμηνεύει την άρνηση πολλών χωρών να προσφέρουν την υποστήριξή τους.

Το ζήτημα της αναλογικότητας, όμως, βρέθηκε στο επίκεντρο και των ρωσικών προβληματισμών. Εκτός από το φόβο της διεθνούς απομόνωσης, η κυβέρνηση δεν επιθυμούσε, επίσης, να τροφοδοτήσει συζητήσεις για το δικαίωμα ανεξαρτησίας επαρχιών που βρίσκονται εντός της ρωσικής επικράτειας, ακόμη κι αν δεν υπάρχει άμεσος κίνδυνος απόσχισης. Ο πόλεμος του περασμένου Αυγούστου έγειρε την πλάστιγγα οριστικά. Στα μάτια της Μόσχας, ο διαμελισμός της Γεωργίας τερματίζει κάθε συζήτηση για το νομικό καθεστώς της Αμπχαζίας και της Νότιας Οσετίας και για την ανάγκη αποστολής διεθνών ειρηνευτικών δυνάμεων στις δύο περιοχές.
Το Κόσοβο, η Αμπχαζία και η Νότια Οσετία αυτοανακηρύχθηκαν ανεξάρτητα κράτη. Η αναγνώρισή τους, από ορισμένες μόνο χώρες, υπογραμμίζει το διχασμό της «διεθνούς κοινότητας» γύρω από τη στάση που πρέπει να κρατήσει. Κάτι που δεν την εμποδίζει να επικαλείται τις ίδιες αρχές για να υποστηρίξει ή να αντιτεθεί στη γέννηση ενός κράτους. Τουλάχιστον, διαπιστώνει κανείς μια κοινή γλώσσα. Χωρίς αμφιβολία, όμως, πρόκειται για ελάχιστη παρηγοριά μπροστά στους κινδύνους αστάθειας που προκαλούν οι νέες, αντίθετες στο διεθνές δίκαιο, πρακτικές στις σχέσεις μεταξύ κρατών.

Υποσημειώσεις

(1) Οι αρχές αυτές έχουν αντληθεί από την παράδοση του «δίκαιου πολέμου». Βλ. «Moral Constraints on War: Principles and Cases», Lexington Books, Lanham (Maryland), 2008 (2η έκδοση), σελ. 237-259.
(2) «Georgia News Digest», 21 Φεβρουαρίου 2008.

(3) Επιστολή του γενικού γραμματέα του ΟΗΕ προς τον πρόεδρο του Συμβουλίου Ασφαλείας, με ημερομηνία 26 Μαρτίου 2007, Ηνωμένα Έθνη, Συμβούλιο Ασφαλείας, S/2007/168, σελ. 2,

http://www.unosek.org/docref/report-english.pdf