Το μεταπολεμικό οικονομικό σύστημα

Η Γενική Συμφωνία Δασμών και Εμπορίου (GATT) και οι διεθνείς εμπορικές σχέσεις από τον Β΄ Παγκόσμιο Πόλεμο έως σήμερα
Του Κωνσταντίνου Ι. Λοΐζου*

Η αρχιτεκτονική του μεταπολεμικού συστήματος οικονομικών διακρατικών σχέσεων έχει τις πηγές της στα γεγονότα που σημάδεψαν τον Μεσοπόλεμο και ιδιαίτερα τη δεκαετία του 1930. Η προσπάθεια αναβίωσης των διεθνών οικονομικών ανταλλαγών μετά τη λήξη του Α΄ Παγκοσμίου Πολέμου το 1918 διεκόπη από την κρίση του 1929, την κατάρρευση του διεθνούς νομισματικού συστήματος του κανόνα συναλλάγματος-χρυσού και τη Μεγάλη Υφεση της δεκαετίας του 1930, που έλαβε παγκόσμιες διαστάσεις.

Χαρακτηριστική, για το διεθνές εμπόριο, ήταν η επιβολή από τις ΗΠΑ, τον Ιούνιο του 1930, των δασμών Smoot-Hawley που πυροδότησαν αντίστοιχες κινήσεις προστατευτισμού από τα άλλα κράτη. Η δεκαετία του 1930 χαρακτηρίστηκε από περιοριστικές πολιτικές, ανταγωνιστικές υποτιμήσεις των νομισμάτων και αποσταθεροποιητική κερδοσκοπία που δημιουργούσαν ένα αποθαρρυντικό περιβάλλον για το διεθνές εμπόριο. Παράλληλα, η κατάρρευση του διεθνούς νομισματικού συστήματος του κανόνα συναλλάγματος-χρυσού και η προσπάθεια εξοικονόμησης συναλλάγματος οδήγησαν στις διμερείς συμφωνίες συμψηφισμού (clearing) ως στρεβλό υποκατάστατο των διεθνών εμπορικών ανταλλαγών, καθώς βασίζονταν στη διακριτική μεταχείριση μεταξύ των εμπορικών εταίρων και στον κατακερματισμό της διεθνούς αγοράς.

Επομένως, η πρόκληση στην οποία βρέθηκαν τα έθνη μετά τη λήξη του Β΄ Παγκοσμίου Πολέμου ήταν διπλή: αφ’ ενός, η αναβίωση των διεθνών ανταλλαγών, αφ’ ετέρου η διαμόρφωση ενός οικονομικού περιβάλλοντος σε διεθνές και εθνικό επίπεδο που θα απέτρεπε την αστάθεια και τις καταστροφικές συνέπειες γεγονότων, όπως η Μεγάλη Υφεση. Το αποτέλεσμα ήταν η πρόθεση για δημιουργία τριών διεθνών οργανισμών όπου καθένας θα αναλάμβανε τη διατήρηση της ισορροπίας σε διαφορετικό τομέα οικονομικής πολιτικής, όπως προδιεγράφη στη συνδιάσκεψη του Bretton Woods τον Ιούλιο του 1944. Το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (International Monetary Fund) θα επιλαμβανόταν ζητημάτων που αφορούσαν τις ανισορροπίες στα ισοζύγια πληρωμών των χωρών υπό την προϋπόθεση του ελέγχου των, αποσταθεροποιητικού χαρακτήρα, κινήσεων κεφαλαίων. Η Παγκόσμια Τράπεζα (World Bank) θα αναλάμβανε αρχικά το έργο της ανασυγκρότησης των οικονομιών και έπειτα θα παρείχε μακροπρόθεσμα δάνεια στις αναπτυσσόμενες χώρες. Τέλος, ο Διεθνής Οργανισμός Εμπορίου (International Trade Organization) θα ασχολείτο με την ανάπτυξη του διεθνούς εμπορίου και τη μείωση των φραγμών σε αυτό, δασμολογικών και άλλων.

Το πρώτο σχέδιο αποτυγχάνει
Ο αδιαφιλονίκητος μεταπολεμικός παγκόσμιος ηγέτης, τόσο σε πολιτικό όσο και σε οικονομικό επίπεδο, ήταν οι Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής. Η άποψη των ΗΠΑ ήταν ότι η εξασφάλιση συνθηκών ελεύθερου εμπορίου μεταξύ των εθνών θα ήταν ένας θεμελιακός παράγοντας διατήρησης της ειρήνης. Στο πλαίσιο αυτής της διακηρυγμένης πολιτικής, τις διμερείς εμπορικές διαπραγματεύσεις μεταξύ ΗΠΑ και Μ. Βρετανίας ακολούθησαν διαδοχικές πολυμερείς συνδιασκέψεις μεταξύ 1946 και 1948 με αποκορύφωμα τον Χάρτη της Αβάνας (Havana Charter) που προέβλεπε την ίδρυση του Διεθνούς Οργανισμού Εμπορίου (International Trade Organization - ITO)) και υπεγράφη από τις 53 σε σύνολο 56 χωρών που συμμετείχαν στη συνδιάσκεψη αυτή. Ωστόσο, ο ITO δεν λειτούργησε ποτέ, καθώς το Κογκρέσο των ΗΠΑ δεν επικύρωσε τελικά τη συμφωνία.

Ο ITO, όπως προβλεπόταν από τον Χάρτη της Αβάνας, θα είχε διευρυμένες αρμοδιότητες και μια λεπτομερή οργανωτική δομή για την προώθησή τους. Συγκεκριμένα, πέρα από τα ζητήματα εμπορικής πολιτικής, οι αρμοδιότητες του ITO επεκτείνονταν και σε τομείς, όπως η απασχόληση, η οικονομική ανάπτυξη, οι επιχειρηματικές πρακτικές και η καθιέρωση κανόνων μεταξύ των εμπορευόμενων κρατών για τις συνθήκες εργασίας. Παράλληλα, η οργανωτική του δομή, ως εξειδικευμένου οργανισμού των Ηνωμένων Εθνών, του έδινε τη δυνατότητα επιβολής των κανόνων που προέβλεπε ο Χάρτης μέσω ενός μηχανισμού διευθέτησης διαφορών. Οπως φαίνεται, η σφιχτή δομή του ITO σε συνδυασμό με τις νομικές υποχρεώσεις που συνεπαγόταν για τα συμμετέχοντα έθνη –μεταξύ αυτών και για τις ΗΠΑ– ήταν ο κύριος λόγος για τον οποίο η συμφωνία για τη δημιουργία του δεν επικυρώθηκε ποτέ από το Κογκρέσο.

Το μάθημα μετά την αποτυχία του ITO ήταν ότι οι πολιτικές συγκυρίες στη διεθνή σκηνή ευνοούσαν μια λιγότερο ριζοσπαστική και περισσότερο χαλαρή δομή για τη ρύθμιση του διεθνούς εμπορίου.

Η γέννηση και οι αρχές της GATT
Παράλληλα με τις διαπραγματεύσεις για τον Διεθνή Οργανισμό Εμπορίου (ITO), το 1945, οι Ηνωμένες Πολιτείες πρότειναν μια πολυμερή εμπορική συμφωνία μείωσης δασμών. Οι διαπραγματεύσεις αυτές κορυφώθηκαν στη διάσκεψη της Γενεύης το 1947 και οδήγησαν στη Γενική Συμφωνία Δασμών και Εμπορίου (GATT). Το κείμενο αυτό, που αρχικά θεωρείτο ενδιάμεση συμφωνία έως ότου ιδρυθεί ο ITO, υπεγράφη τον Ιανουάριο του 1948 από 23 χώρες εκ των οποίων οι 11 ήταν αναπτυσσόμενες. Τελικά, η «ενδιάμεση» αυτή συμφωνία αποτέλεσε τη βάση ρύθμισης του διεθνούς εμπορίου για τα επόμενα 47 χρόνια.

Η GATT δεν συνεπαγόταν το καθεστώς υποχρεώσεων κρατών-μελών, αλλά απλώς τη συμφωνία μεταξύ συμβαλλομένων μερών με σκοπό την ουσιαστική μείωση των δασμών και άλλων φραγμών στο διεθνές εμπόριο σε αμοιβαία επωφελή βάση. Η GATT οικοδομείτο γύρω από τρεις βασικές αρχές: της Αμοιβαιότητας, του Μάλλον Ευνοούμενου Κράτους και της Ισότιμης Μεταχείρισης των Προϊόντων. Η αρχή της Αμοιβαιότητας (Recipro-city) καθιέρωνε την εν λόγω πρακτική στις εμπορικές διαπραγματεύσεις μεταξύ κρατών που είχαν κύριο εξαγωγικό συμφέρον η καθεμιά στην αγορά της άλλης. Η ίδια αρχή διείπε και τις επαναδιαπραγματεύσεις στον βαθμό που κάποια από τις συμβαλλόμενες χώρες ήθελε στο μέλλον να υπαναχωρήσει από την αρχική συμφωνία.

Η δεύτερη αρχή του Μάλλον Ευνοούμενου Κράτους (Most Favored Nation) ήταν η πρώτη θεμελιώδης αρχή εξάλειψης των διακρίσεων μεταξύ των εμπορευομένων κρατών και από τις πιο καθοριστικές στη διάδοση της μείωσης των δασμών. Σύμφωνα με αυτήν, όταν μία χώρα της GATT μείωνε τους δασμούς έναντι των εξαγωγέων κάποιας άλλης χώρας της GATT, για να διευκολύνει την πρόσβαση στην εγχώρια αγορά, η ίδια ακριβώς μείωση δασμών αυτόματα χορηγείτο και προς οποιοδήποτε άλλο έθνος που συμμετείχε στην GATT. Ωστόσο, καθιερώνονταν εξαιρέσεις με τη μορφή είτε των προνομιακών εμπορικών συμφωνιών (Preferential Trade Agreements) είτε μέσω του γενικευμένου συστήματος προτιμήσεων (Generalized System of Prefe-rences) που προέβλεπε ευνοϊκότερο δασμολογικό καθεστώς για τις αναπτυσσόμενες χώρες.

Τέλος, η αρχή της Ισότιμης Μεταχείρισης των Προϊόντων (Natio-nal Treatment) προέβλεπε την ισότιμη μεταχείριση των εισαγόμενων αγαθών ως προς τα εγχώρια, εφόσον για αυτά είχε πληρωθεί ο νόμιμος δασμός. Επομένως απέκλειε την επιβολή επιπλέον φόρου σε αυτά ή τη διάκρισή τους από τα εγχώρια με την επιδότηση των τελευταίων.

Η ίδρυση του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου
Ουσιαστικά, η χαλαρή και μη θεσμοθετημένη οργανωτική δομή της GATT σε συνδυασμό με το αμελητέο κόστος συμμετοχής εν συγκρίσει με τα οφέλη ως προς τη μείωση των δασμολογικών και άλλων φραγμών, ήταν το μυστικό επιτυχίας της αρχικής συμφωνίας της GATT καθώς και των γύρων διαπραγματεύσεων που ακολούθησαν. Μεταξύ των χωρών που υπέγραψαν τις συμφωνίες από το Ανεσί και έπειτα, ήταν και η Ελλάδα που αποτέλεσε συμβαλλόμενο μέρος της GATT από την 1η Μαρτίου του 1950. Ο αριθμός των χωρών που συμμετείχαν στους γύρους διαπραγματεύσεων αυξανόταν σταθερά, έτσι ώστε να υπερδιπλασιαστεί στον Γύρο Kennedy, αλλά και να ξαναδιπλασιαστεί στον Γύρο Uruguay αποδεικνύοντας τη διεύρυνση της διεθνούς αναγνώρισης της GATT. Ωστόσο, το διαπραγματευτικό πλαίσιο της GATT παρέμενε ένα πεδίο ανταγωνισμών κυρίως μεταξύ των μεγάλων εμπορικών δυνάμεων, με τα αναπτυσσόμενα έθνη σε μειονεκτική θέση λόγω τόσο των μειωμένων τεχνικών δυνατοτήτων τους κατά τη διαπραγματευτική διαδικασία, όσο και λόγω του αποκλεισμού τους από τις διαβουλεύσεις για κρίσιμες αποφάσεις (με την εξαίρεση της Βραζιλίας και της Ινδίας).

Ο Γύρος της Ουρουγουάης οδήγησε την 1 Ιανουαρίου του 1995 σε ένα ποιοτικό άλμα στο καθεστώς ρύθμισης του διεθνούς εμπορίου με τη δημιουργία του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου (ΠΟΕ) βάσει της συμφωνίας του Μαρακές με τη συμμετοχή 158 κρατών. Παρόλο που ο ΠΟΕ είναι πια ένας οργανισμός και όχι ένα απλό φόρουμ διαπραγματεύσεων, οι βασικές αρχές που διείπαν την GATT παρέμειναν σε ισχύ, ενώ θεσμοθετήθηκε ένας πιο αποτελεσματικός μηχανισμός επίλυσης διαφορών μεταξύ των χωρών-μελών. Η δημιουργία του οργανισμού συνοδεύτηκε τόσο από την επέκταση των διαπραγματεύσεων σε νέα πεδία, όπως οι υπηρεσίες, τα πνευματικά δικαιώματα και κυρίως τα αγροτικά και υφαντουργικά προϊόντα όσο και από τον ενεργότερο ρόλο των αναπτυσσόμενων χωρών. Η συγκατάθεση των τελευταίων δόθηκε, όταν οι διαπραγματεύσεις συμπεριέλαβαν τα αγροτικά και υφαντουργικά προϊόντα, ενώ οι αντιρρήσεις των ΗΠΑ κάμφθηκαν έπειτα από μία συμφωνία με την Ευρωπαϊκή Ενωση για τους μικροεπεξεργαστές των Η/Υ. Παράλληλα, η ανάγκη για συντονισμό τόσο μεταξύ των ποικίλων συμφωνιών των κρατών εντός της GATT όσο και μεταξύ των διεθνών οργανισμών, του ΔΝΤ, της Παγκόσμιας Τράπεζας και της GATT στο πλαίσιο του κύματος οικονομικής φιλελευθεροποίησης, απαιτούσαν μια πιο οργανωμένη δομή στο πρόσωπο του ΠΟΕ. Ωστόσο, αντίθετα με τον ITO, ο ΠΟΕ δεν κάλυψε ζητήματα όπως οι συνθήκες εργασίας ή οι μονοπωλιακές επιχειρηματικές πρακτικές, ενώ άφηνε ανοιχτά παράθυρα για προστατευτισμό εκ μέρους των κρατών με μεγάλη εμπορική ισχύ. Επιπλέον, ο ΠΟΕ, σε αντίθεση με τον ITO, δημιουργήθηκε σε μία περίοδο γενικευμένης απορρύθμισης ιδιαίτερα στο διεθνές χρηματοπιστωτικό σύστημα και με ένα σκεπτικό για τον ρόλο των διεθνών οργανισμών, διαφορετικό από αυτόν που διέπνεε τη συνδιάσκεψη του Μπρέτον Γουντς.

Το πέρασμα από την GATT στον ΠΟΕ, ουσιαστικά συνδέθηκε με τη μετάβαση προς ένα νέο διεθνές πλαίσιο που χαρακτηρίστηκε από την παγκοσμιοποίηση και την εύνοια των απορρυθμισμένων αγορών. Αυτό το πλαίσιο κινδυνεύει στις μέρες μας από κρίση, που ναι μεν δεν οδηγεί ακόμη σε αμφισβήτηση την ίδια την παγκοσμιοποίηση -των εμπορικών συναλλαγών πρώτα απ’ όλα- αλλά ούτε και εγγυάται τη συνέχειά της, τουλάχιστον με την παρούσα μορφή. Αλλωστε, η ιστορία της GATT καταδεικνύει ότι η επιλογή αυτή καθεαυτήν μεταξύ προστατευτισμού και ελεύθερου διασυνοριακού εμπορίου είναι μάλλον προϊόν πολιτικών διεργασιών προσδιορισμένο από τις εκάστοτε ιστορικές συνθήκες παρά ένα απλό σύνθημα των εγχειριδίων της οικονομικής θεωρίας. Και σε αυτή την περίπτωση, τα ιστορικά θεσμικά πλαίσια αλλά και οι πολιτικές αποφάσεις επικαθορίζουν την εφαρμογή των οποιωνδήποτε θεωρητικών αξιωμάτων.

*Ο κ. Κωνσταντίνος Ι. Λοΐζος είναι διδάκτωρ Οικονομικών Επιστημών του Πανεπιστημίου Αθηνών και διδάσκει στο διδακτορικό πρόγραμμα UADPhilEcon και στο μεταπτυχιακό πρόγραμμα Εφαρμοσμένης Οικονομικής και Χρηματοοικονομικής του Οικονομικού Τμήματος.