Που κινείται η Ευρωπαϊκή εξωτερική πολιτική;

Le Monde Diplomatique

Η διάσπαση έναντι της Γεωργίας 

Του Federico Santopinto
Ερευνητή της Ομάδας έρευνας και πληροφόρησης για την ειρήνη και την ασφάλεια (GRIP) 


Ενόσω η Ουάσιγκτον φαίνεται να παραπέμπει στις ελληνικές καλένδες την ένταξη της Γεωργίας (και της Ουκρανίας) στο ΝΑΤΟ, οι Ρώσοι και Γεωργιανοί ιθύνοντες συναντήθηκαν εκ νέου, τον περασμένο Δεκέμβριο, για τον τρίτο γύρο των συνομιλιών της Γενεύης. Οι εν λόγω διαπραγματεύσεις εντάσσονται στο πλαίσιο της συμφωνίας που επετεύχθη με τη διαμεσολάβηση του Γάλλου προέδρου, Νικολά Σαρκοζί, κατά την κρίση του περασμένου Αυγούστου. Η συγκεκριμένη πρωτοβουλία, παρότι χαιρετίστηκε σαν επιτυχία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άφησε να διαφανούν οι ρωγμές της.

Τον Αύγουστο του 2008, η Γαλλία, η οποία είχε μόλις αναλάβει την προεδρία του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, πέτυχε την παύση των εχθροπραξιών ανάμεσα στις ρωσικές και τις γεωργιανές δυνάμεις. Πολλοί αναλυτές θεώρησαν ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση διαδραμάτισε πρωταγωνιστικό ρόλο στην εν λόγω συμφωνία, ρόλο πρωτοφανή για τα δεδομένα της. Ωστόσο, η εξής αμφιβολία ανακύπτει αναπόφευκτα: ποιος μεσολάβησε στην πραγματικότητα για την επίλυση της γεωργιανής κρίσης, η Γαλλία ή η Ευρωπαϊκή Ένωση;

Η ταυτότητα της ΕΕ στη διεθνή σκηνή
Το νήμα της απάντησης μπορεί να αναζητηθεί σε μία λεπτομέρεια, φαινομενικά ήσσονος σημασίας. Όταν ο πρόεδρος Νικολά Σαρκοζί και ο υπουργός εξωτερικών, Μπερνάρ Κουσνέρ, μετέβησαν στη Μόσχα και, κατόπιν, στην Τιφλίδα, στις 12 Αυγούστου, δεν συνοδεύονταν ούτε από τον Ύπατο Αρμοστή για την εξωτερική πολιτική και την ασφάλεια (ΚΕΠΑΑ), Χαβιέ Σολάνα, ούτε από τον πρόεδρο της Επιτροπής, Χοσέ Μανουέλ Μπαρόσο. Η συμφωνία κατάπαυσης του πυρός την οποία απέσπασαν αντιμετωπίστηκε, στη συνέχεια, με δριμείες επικρίσεις από πολλούς εταίρους τους. Αναμφίβολα, κατά το δεύτερο ταξίδι τους, στις 8 Σεπτεμβρίου, οι Σαρκοζί και Κουσνέρ εμφανίστηκαν μαζί με τους Σολάνα και Μπαρόσο. Όμως η παρτίδα είχε ήδη παιχτεί. Και σίγουρα όχι με πρωτοβουλία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Τι θα είχε συμβεί αν η Ρωσο-Γεωργιανή σύρραξη είχε ξεσπάσει μερικούς μήνες αργότερα ή νωρίτερα; Την 1η Ιανουαρίου 2009, η προεδρία του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης πέρασε στη Δημοκρατία της Τσεχίας, η διπλωματική ισχύς της οποίας φαίνεται αναμφίβολα λιγότερο βαρύνουσα από εκείνη της Γαλλίας, ενώ και οι σχέσεις της με τη Ρωσία είναι πολύ πιο τεταμένες. Πριν από τη Γαλλία, η εκπροσώπηση της Ευρώπης ανά τον κόσμο είχε επιφορτίσει τη Σλοβενία. Είναι δύσκολο να φανταστεί κανείς ότι η ευρωπαϊκή αντίδραση θα ήταν η ίδια. Είναι, επομένως, η τύχη που καθοδηγεί την εξωτερική πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης και προσδιορίζει την αποτελεσματικότητά της;

Αποτελεί πρόκληση το να κατανοήσει κανείς τον ρόλο και την ταυτότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης στη διεθνή σκηνή. Η γεωργιανή κρίση διαφωτίζει τις δυσκολίες της να αναπτύξει διακριτή και ενιαία εξωτερική πολιτική. Η έκτακτη ολομέλεια του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, την 1η Σεπτεμβρίου, είναι πολύ πιο αποκαλυπτική, ως προς αυτό, απ' ό,τι το ταξίδι των Σαρκοζί και Κουσνέρ στη Ρωσία και στη Γεωργία. Πράγματι, εκείνη την ημέρα, οι αμφισημίες και δη η σύγχυση που χαρακτηρίζουν τις ευρωπαϊκές τοποθετήσεις αναδύθηκαν εκ νέου στην επιφάνεια. Από τη μία πλευρά, οι Βρυξέλλες δείχνουν κατά τα φαινόμενα ιδιαίτερη αυστηρότητα έναντι της Μόσχας: καταδικάζουν με σπάνια αυστηρότητα τη «δυσανάλογη απάντηση» των Ρώσων, παραμένουν ασαφείς ως προς τις ευθύνες της γεωργιανής κυβέρνησης, χαρακτηρίζουν απαράδεκτη την αναγνώριση ανεξαρτησίας της Νοτίου Οσετίας και της Αμπχαζίας, στέλνουν παρατηρητές. Μεταξύ άλλων, η Ευρωπαϊκή Ένωση παραχωρεί στη Γεωργία σημαντική βοήθεια για την ανάπτυξη και την ανοικοδόμηση (880 εκ. ευρώ, κονδύλιο τεράστιο συγκριτικά με τη σημασία της πληγείσας εδαφικής επικράτειας και με τις καταστροφές που προκάλεσε ο πόλεμος), ενώ, τέλος, εξετάζει το ενδεχόμενο να διευκολύνει την παραχώρηση βίζας και υπόσχεται τη σύναψη συμφωνίας ελεύθερου εμπορίου.

Οι διακριτές τάσεις
Από την άλλη πλευρά, όμως, οι Βρυξέλλες σπεύδουν να τείνουν το χέρι στη Μόσχα και να δηλώσουν ότι «ενόψει της αλληλεξάρτησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ρωσίας (...), δεν υφίσταται επιθυμητή εναλλακτική αντί μίας σχέσης δυνατής, θεμελιωμένης στη συνεργασία, στην εμπιστοσύνη και στο διάλογο». Η Ευρωπαϊκή Ένωση αποφεύγει, λοιπόν, να προβεί σε κυρώσεις. Κυρίως, δεν αναβάλλει τις διαπραγματεύσεις για τη σύναψη συμφωνίας συνεργασίας, οι οποίες είχαν ξεκινήσει τον προηγούμενο Ιούλιο, αναβάλλοντάς τες απλώς μερικούς μήνες. Από τη δική της πλευρά, η Μόσχα δεν διέκοψε τη συμμετοχή της στην ευρωπαϊκή δύναμη (Eufor) στο Τσαντ και στην Κεντροαφρικανική Δημοκρατία. Η Ρωσία ετοιμάζεται, μάλιστα, να συνεισφέρει το ένα τρίτο σχεδόν των απαιτούμενων ελικοπτέρων.

Αναμφίβολα, η θεαματική διάσπαση η οποία χαρακτήρισε την έκτακτη ολομέλεια του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου ενόψει του πολέμου στο Ιράκ, το 2003, αποφεύχθηκε. Ωστόσο, η θέση της Ευρωπαϊκής Ένωσης απέναντι στη γεωργιανή κρίση μοιάζει με παζλ το οποίο φαίνεται εξαιρετικά δύσκολο να συναρμολογηθεί, αντικατοπτρίζοντας έναν περίπλοκο συμβιβασμό μεταξύ άκρως αποκλινόντων συμφερόντων.

Στην πραγματικότητα, μετά την ιρακινή κρίση, οι έντονες διαφοροποιήσεις στους κόλπους της Ευρώπης μεταβλήθηκαν ελάχιστα. Αυτό που άλλαξε, και δεν είναι λίγο, είναι η ικανότητα των κρατών-μελών να συνυπάρχουν με αυτές τις διαφορές, συγκαλύπτοντάς τες, αναμφισβήτητα, αλλά επιτυγχάνοντας, τουλάχιστον, τον συμβιβασμό. Παρ' όλα αυτά, το 2008 όπως και το 2003, δύο μείζονες τάσεις παραμένουν διακριτές. Από τη μία πλευρά, υφίσταται ο άξονας με επίκεντρο το Ηνωμένο Βασίλειο και τις χώρες της Ανατολικής Ευρώπης. Τα εν λόγω κράτη προάγουν θέσεις οι οποίες προσιδιάζουν σε εκείνες των Ηνωμένων Πολιτειών, ενώ συχνά παρεμποδίζουν την ενσωμάτωση. Από την άλλη, οι ιδρύτριες χώρες και τα κράτη της Ιβηρικής χερσονήσου είναι λιγότερο «ουραγοί» της Ουάσιγκτον και προσπαθούν να παγιώσουν το ευρωπαϊκό οικοδόμημα, κυρίως σε ό,τι αφορά την ασφάλεια και την άμυνα.

Προφανώς, ο παραπάνω διαχωρισμός είναι σχετικός, κυρίως ανάλογα με τις εναλλαγές στο εγχώριο πολιτικό σκηνικό των κρατών-μελών. Υπό τις κυβερνήσεις της δεξιάς ή της κεντροδεξιάς, η Γαλλία, η Ιταλία και η Ισπανία τείνουν να υιοθετούν τις θέσεις των Ηνωμένων Πολιτειών, ενόσω η Ολλανδία προσεγγίζει το Ηνωμένο Βασίλειο (1). Όμως, πέρα από αυτές τις διαφοροποιήσεις, η προαναφερθείσα θεμελιακή διάκριση φαίνεται να εδραιώνεται προοδευτικά. Προφανής κατά το ξέσπασμα του πολέμου στο Ιράκ το 2003, την ξαναβρίσκουμε αμβλυμένη στη Γεωργιανή κρίση, όταν η Γαλλία, η Γερμανία και η Ιταλία ανέκοψαν την αντιρωσική ζέση των εταίρων τους στην αγγλοσαξονική επικράτεια και στην Ανατολή.

Κενά και αδυναμίες 
Οι θεμελιώδεις διαφωνίες στο εσωτερικό της Ευρωπαϊκής Ένωσης εξηγούνται από την έλλειψη πολιτικής βούλησης σε ό,τι αφορά την ενοποίηση. Όμως, απορρέουν, επίσης, από στρατηγικές επιλογές οι οποίες δεν πραγματοποιήθηκαν στο παρελθόν. Πώς θα μπορούσε η Ευρωπαϊκή Ένωση να έχει ενιαία εξωτερική πολιτική στον Καύκασο από τη στιγμή που δεν διαθέτει κοινή ενεργειακή πολιτική; Με άλλα λόγια, αν η BP (πρώην British Petroleum) κατασκευάζει, από κοινού με την αμερικανική Chevron, τον πετρελαιαγωγό Μπακού-Τιφλίδα-Τσεϋχάν (BTC) ο οποίος παρακάμπτει τη Ρωσία και διασχίζει τη Γεωργία, την ώρα που η Γερμανία υλοποιεί έναν αγωγό φυσικού αερίου ο οποίος περνάει κάτω από τη Βαλτική αποφεύγοντας τη μισή Ευρώπη και τη συνδέει απευθείας με τη Μόσχα, πώς να εκπλαγεί κανείς, κατόπιν, που το Λονδίνο και το Βερολίνο ακολούθησαν αποκλίνουσες στρατηγικές έναντι της γεωργιανής κρίσης; Το πρόβλημα, λοιπόν, αφορά στα θεμέλια και όχι στο επιστέγασμα. Ελλείψει θάρρους για την ανάπτυξη ενεργειακής πολιτικής ικανής να συγκροτήσει πλατφόρμα κοινών συμφερόντων, η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι καταδικασμένη στην υιοθέτηση αδύναμης και συγκεχυμένης εξωτερικής πολιτικής.

Πολύ περισσότερο απ' ό,τι διαμέσου των θεσμικών μεταρρυθμίσεων, είναι χάρη στην ανάληψη απτών και συγκεκριμένων πρωτοβουλιών –όπως στον ενεργειακό τομέα, για παράδειγμα– που η Ευρωπαϊκή Ένωση θα θέσει τις βάσεις μίας εξωτερικής πολιτικής αποτελεσματικής και συνεκτικής. Μέχρι και σήμερα ακόμη, η ΕΕ είναι αδύναμη ν’ αντιμετωπίσει σοβαρές καταστάσεις. Ο έλεγχος του εμπορίου όπλων αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα. Παρά την υιοθέτηση ενός δεοντολογικού κώδικα μη δεσμευτικού από τους 27, η παραχώρηση αδειών για την πώληση όπλων παραμένει προνόμιο καθαρά εθνικό, το οποίο δεν εναρμονίζεται με τις δεδηλωμένες φιλοδοξίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης να μετατραπεί σε παίκτη αποφασιστικής σημασίας για την πρόληψη και τη διαχείριση των ένοπλων συγκρούσεων, κυρίως διαμέσου της πολιτικής της συνεργασίας για την ανάπτυξη. Η γεωργιανή κρίση είναι η πιο πρόσφατη μαρτυρία του παραπάνω γεγονότος.
Πολύ πριν από τον πόλεμο του περασμένου Αυγούστου, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είχε προβλέψει την παραχώρηση, για την περίοδο 2007-2010, πάνω από 120 εκ. ευρώ στη Γεωργία, στο πλαίσιο της αναπτυξιακής της βοήθειας. Σημαντικό μέρος του εν λόγου ποσού προορίζεται για την προώθηση της ειρήνης, του κράτους δικαίου και των ανθρωπίνων δικαιωμάτων (31,5 εκ ευρώ). Επιπροσθέτως, προβλέφθηκε προϋπολογισμός της τάξης των 19 εκ. ευρώ για την ειρηνική επίλυση των εσωτερικών γεωργιανών διαμαχών. Το εν λόγω κονδύλιο, μεταξύ άλλων, στοχεύει στην καταπολέμηση της μάστιγας των ελαφρών όπλων στην περιοχή.


Εξωτερική πολιτική και πωλήσεις όπλων
Παράλληλα, φαίνεται ότι οι κύριοι προμηθευτές όπλων στη Γεωργία είναι, εκτός από την Ουκρανία, οι χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με επικεφαλής τη Δημοκρατία της Τσεχίας και τη Βουλγαρία. Σε διάστημα πέντε ετών, η Τιφλίδα πολλαπλασίασε κατά δεκατέσσερις φορές τις στρατιωτικές της δαπάνες. Είναι δύσκολο να γίνει πιστευτό ότι τέτοια αύξηση δικαιολογείται από τη φιλοδοξία της χώρας να εκσυγχρονίσει το οπλοστάσιό της με προοπτική το ενδεχόμενο ένταξης στο ΝΑΤΟ. Πιο συγκεκριμένα, οι Γεωργιανές αγορές αφορούν κυρίως εξοπλισμό παρωχημένης τεχνολογίας, όπως παλαιά τανκς σοβιετικής παραγωγής, πολεμικά αεροσκάφη τύπου «Sukhoi», βλήματα κατά τεθωρακισμένων και πύραυλοι εδάφους αέρος. Εν ολίγοις, πρόκειται για μέσα προσαρμοσμένα στις ανάγκες άμεσων συρράξεων, όπως συνέβη στη Νότια Οσετία (2).

Έτσι, ενόσω η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, διαμέσου της πολιτικής της συνεργασίας για την ανάπτυξη, δαπανεί εκατομμύρια ευρώ για να προωθήσει την ειρήνη και για να καταπολεμήσει τον πολλαπλασιασμό των ελαφρών όπλων στη Γεωργία, μέλη των 27 κατακλύζουν τη χώρα με όπλα. Πώς να προσδιορίσει κανείς τον ρόλο της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε ένα τέτοιο πλαίσιο; Πρέπει να θεωρείται οργάνωση η οποία, διαμέσου της αναπτυξιακής βοήθειας, ευνοεί τη σταθερότητα ή η οποία, διαμέσου της πώλησης όπλων, υποδαυλίζει την αστάθεια; Η Συνθήκη της Λισαβόνας, αν κάποια μέρα επικυρωθεί (3), δεν θα δώσει σαφή απάντηση. Η τροποποίηση της θεσμικής αρχιτεκτονικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν θα ενισχύσει την αποτελεσματικότητά της στο επίπεδο των εξωτερικών σχέσεων.

Η Συνθήκη, εξάλλου, δεν θα πετύχει, ενδεχομένως, να διασαφηνίσει τις θέσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως προς τους σημαντικούς διεθνείς φακέλους. Η δημιουργία σταθερού πόστου για τον πρόεδρο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου (με θητεία δυόμισι ετών, ανανεώσιμη άπαξ) και του νέου πόστου ύπατης αρμοστείας, καθώς και η ανάπτυξη ενιαίας ευρωπαϊκής εξωτερικής πολιτικής, θα όφειλαν, αναμφίβολα, να εντείνουν τον συντονισμό. Ο πρόεδρος και ο ύπατος αρμοστής θα παραμείνουν, ωστόσο, «πρέσβεις», εκπρόσωποι των κρατών-μελών, και όχι «policy makers», δηλαδή αρχές ικανές να χαράξουν πολιτική γραμμή. Ως προς το τελευταίο, η νέα Συνθήκη δεν θα μεταβάλει ιδιαίτερα το τοπίο.

Σταθερή προεδρία και συνοχή
Κυρίως, δεν θα μεταβάλει το διακυβερνητικό σύστημα που βασίζεται στην αρχή της συναίνεσης, η οποία αποτελεί το θεμέλιο της κοινής εξωτερικής πολιτικής και της πολιτικής ασφάλειας. Τόσο πριν όσο και μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας, οι δύσκολες συμφωνίες, όπου είναι απαραίτητος ο συνυπολογισμός των αποκλίσεων μεταξύ των κρατών-μελών, θα συνεχίσουν να παράγουν θέσεις αμφίσημες και συγκεχυμένες.

Απεναντίας, σε μία προεδρία δυόμισι ετών, θα είναι ανέφικτη η ανάληψη πρωτοβουλιών όπως εκείνη του Σαρκοζί εν μέσω της Γεωργιανής κρίσης. Τον Αύγουστο, ο Γάλλος πρόεδρος πραγματοποίησε κατεπείγουσα παρέμβαση εν ονόματι της Ευρωπαϊκής Ένωσης, χωρίς να έχει την έγκρισή της. Μία σταθερή προεδρία, όπως προβλέπεται από τη Συνθήκη, θα ευνοούσε άραγε παρόμοιο περιθώριο ελιγμού; Ο πρόεδρος δεν θα όφειλε να περιμένει το πράσινο φως των βασικών κρατών-μελών προτού προβεί σε οποιαδήποτε ενέργεια;

Ορισμένοι θα θεωρήσουν το παραπάνω γεγονός βελτίωση, γιατί η Ευρώπη δεν θα είναι σε θέση να παρέμβει παρά μόνο με δεδομένη τη συναίνεση, αποφεύγοντας έτσι τις βεβιασμένες κινήσεις. Κάποιοι άλλοι θα το εκλάβουν αρνητικά, γιατί θα υπονομευτεί η δυνατότητα ταχύτατης διπλωματικής αντίδρασης από ορισμένα κράτη-μέλη. Παραδόξως, οι χώρες οι οποίες χαρακτηρίζονται, παραδοσιακά, από ευρωσκεπτικισμό, όπως το Ηνωμένο Βασίλειο ή η Πολωνία, οι οποίες έθεσαν τόσα εμπόδια στη διαπραγμάτευση και στην επικύρωση της Συνθήκης της Λισαβόνας, θα έπρεπε να τοποθετηθούν μεταξύ των πρώτων. Μία σταθερή προεδρία, πράγματι, θα υποχρεούνταν να λάβει υπόψη την οπτική τους από τα πρώτα στάδια οποιασδήποτε επικείμενης κρίσης.


Υποσημειώσεις 

(1) Βεβαίως, τίποτα δεν εγγυάται ότι μία ενωμένη Ευρώπη θα αποδεικνυόταν λιγότερο ουραγός έναντι των Ηνωμένων Πολιτειών.
(2) Luc Mampaey, «Les pyromanes du Caucase: les complicités du réarmement de la Géorgie», «Les Notes d' analyse du GRIP» (www.grip.org/bdg/pdf/g0908.pdf). Βλ. επίσης, του ιδίου συγγραφέα, «De mauvaises fées sur le berceau de l' Europe de la défense», «Le Monde Diplomatique», Οκτώβριος 2006.
(3) Στις 12 Ιουνίου 2008, η Ιρλανδία απέρριψε, με δημοψήφισμα, τη Συνθήκη της Λισαβόνας. Η επικύρωση του εν λόγω κειμένου στα υπόλοιπα κράτη-μέλη έγινε με παραπομπή του στα εθνικά κοινοβούλια. Μονάχα η Τσεχική Δημοκρατία, η κυβέρνηση της οποίας έχει εκφράσει δημοσίως το σκεπτικισμό της αναφορικά με τη Συνθήκη, δεν την έχει υποβάλει ακόμη ούτε στην κρίση του λαού ούτε στους αιρετούς αντιπροσώπους του. Βλ. Anne-Cecile Robert, «L'Union européenne d'une crise à l' autre», 18 Ιουνίου 2008, http://www.monde-diplomatique.fr/carnet/2008-06-18-Apres-le-non